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Depuis Saint Louis, les finances de la France ont l’habitude d’être dans le rouge… Et pour rétablir l’équilibre des comptes, chaque roi a sa recette miracle. Emprunt, impôts, spoliation, faillite, tout est bon pour remplir les caisses. Instructif, mais pas forcément transposable !
Aux premiers temps, pas d’impôts ni de taxes
Aux premiers temps de la monarchie capétienne, le roi est seulement le premier des nobles. Comme les autres barons du royaume, il vit des droits seigneuriaux et des produits qu’il tire de ses domaines personnels.
Son autorité découle de l’ordre féodal. Pour la guerre, il convoque le ban et l’arrière-ban : ses vassaux se mettent à sa disposition pendant quarante jours avec leurs pages et leurs chevaliers.
Le roi n’a donc que des ressources et des besoins modestes. Pas d’impôts ni de taxes, si ce n’est des contributions exceptionnelles que l’on réclame aux bourgeois ou à l’Église en faisant valoir l’urgence du moment et l’intérêt général.
Des guerres dispendieuses
Dans la famille des rois dispendieux, je demande Louis IX, notre brave Saint Louis. Le Trésor part en quenouille avec lui au XIIIe siècle.
La raison ? Principalement les ruineuses croisades qu’il engage en Terre Sainte par deux fois mais aussi les précieuses reliques de la Passion qu’il collectionne pour la Sainte Chapelle, dont la couronne du Christ achetée 40.000 livres, soit l’équivalent du coût de construction de la Sainte Chapelle elle-même !
Sa première croisade, en 1248, va engloutir pas moins d’un million et demi de livres alors que les seuls revenus du royaume s’élèvent annuellement à 250.000 livres. Car la guerre coûte cher et reste la principale cause des déficits pendant le Moyen Âge, qui voit seigneurs, princes et souverains se ruiner en permanence pour défendre ou conquérir des terres.
Fort logiquement, le premier impôt permanent est établi à l’issue de la plus importante de ces guerres, la guerre de Cent ans. Le roi Charles VII convoque les états généraux, une assemblée de tous les corps constitués du royaume, et obtient le droit de prélever tous les ans une aide pour la «taille des lances» (autrement dit l'achat et l'entretien des armes de guerre).
La boulimie fiscale ne va désormais plus avoir de limite, en lien avec la croissance de l’État et de ses attributions.
Haro sur la dette
Leurs dépenses croissant souvent plus vite que les recettes, les rois remédient au déficit de différentes manières.
- Solution 1 : augmenter les impôts
La première solution, la plus pratique et la plus efficace, consiste à augmenter les impôts. C’est ce que fait Saint Louis en taxant ses sujets, exigeant des villes une contribution exceptionnelle, tout en levant la fameuse décime (10% de prélèvement) sur les confortables revenus du clergé – après tout, ils sont les premiers concernés par les croisades et la protection du tombeau du Christ.
- Solution 2 : écorner la monnaie
Deuxième solution, tout aussi efficace mais pas très populaire : récupérer le métal précieux de la monnaie en circulation en «grattant» les pièces puis en refondant le gain. Une astuce largement utilisée par le petit-fils de Saint Louis, Philippe IV le Bel, prince des faux-monnayeurs.
Cette forme primitive de dévaluation sera régulièrement reprise par la suite, sous des formes moins grossières.
- Solution 3 : rançonner les banquiers
Troisième méthode radicale utilisée par le même Philippe le Bel, la spoliation des usuriers, juifs ou lombards, ou la taxation extraordinaire de leur présence sur le sol du royaume pour continuer à exercer leur commerce. Vous payez, sinon vous partez : il fallait y penser.
Le roi, décidément jamais à cours d’idée pour remplir ses caisses, décide également de mettre la main sur les biens des riches et puissants Templiers, en provoquant la chute de cet ordre monastique en 1307 avec l’assentiment passif du pape Clément V.
À force de prêter aux princes, l’ordre des Templiers était devenu un véritable État dans l’État, et surtout une puissance militaire et financière redoutable face à une couronne sans cesse débitrice. La manœuvre de Philippe Le Bel permet de renflouer les caisses du Trésor, d’alléger les dettes et d’éliminer une institution menaçante.
Cette technique de spoliation est assez courante chez les rois de France : elle offre l’avantage de désigner facilement un coupable en cas de tension politique, tout en récupérant un beau magot au passage.
Le jeune Louis XIV, déjà pourvu du trésor considérable amassé illégalement par son parrain, le cardinal Mazarin, n’agit pas autrement en poursuivant son intendant Fouquet et en raflant au passage ses biens et ses richesses lors d’un procès à charge, au moment même où les besoins du royaume ne cessent de grimper.
Nouveaux temps, nouvelle monnaie
Il arrive aux rois eux-mêmes d’être rançonnés. Ce fut le cas de Saint Louis (encore lui), capturé à la Mansourah, en Égypte, par les Mamelouks, de François 1er, capturé à Pavie et de Jean le Bon, capturé à Poitiers et séquestré à Londres par son cousin ennemi, le roi d’Angleterre.
À peine libéré, Jean le Bon crée une nouvelle monnaie, le franc, pour stimuler le paiement de sa rançon. Mais celle-ci ne va servir à rien car le roi regagnera peu après sa prison de la tour de Londres pour une question d’honneur.
Notons qu’à un autre moment crucial de son Histoire, la France va se donner une nouvelle monnaie. Ce sera en 1960 avec la création par le général de Gaulle du «nouveau franc» en guise de cadeau d’avènement de la Ve République.
- Solution 4 : faire un «beau» mariage
Quatrième méthode pratiquée avec art par tous les souverains : les mariages et les dots – un tour de passe-passe malheureusement impossible sous nos pauvres Républiques...
Au XVIe siècle, François Ier marie ainsi son fils Henri à Catherine de Médicis, héritière d’une grande famille florentine, mais dont les quartiers de noblesse laissent à désirer… L’argent fait taire les plus réticents, car à l’époque, tout commence à se marchander, même l’honneur, et le contrat stipule que la dot de la promise viendra fort à propos combler le déficit royal, à savoir 100.000 écus d’argent et 28.000 écus de bijoux.
Voilà Catherine de Médicis reléguée au rang de monnaie d’échange, simple bouche-trou des finances du royaume – il faut dire que l’ambitieuse Diane de Poitiers règne en solo sur le cœur du Dauphin, futur Henri II.
Pourquoi se priver en tout cas d’une formule qui marche en évitant d’augmenter les impôts ? Les Médicis vont récidiver soixante-dix ans plus tard en apportant une fois de plus une dot conséquente pour que Marie, lointaine cousine de Catherine, entre à son tour dans l’une des cours les plus puissantes du monde en épousant Henri IV en 1600.
Cela tombe bien, les caisses du royaume sont à nouveau vides après les guerres de religion et la somme de 600.000 écus d’or proposée par la famille du Grand-duc de Toscane emporte la décision, au grand soulagement du ministre Sully.
La moitié de la somme permet de rembourser illico les dettes contractées auprès de la banque Médicis. Un bon point pour la France, un mauvais pour Marie qui devient aux yeux de la cour «la grosse banquière», manière peu élégante de faire allusion à un embonpoint certain.
Les alliances de sang entre les souverains et les banquiers prouvent en tout cas la nouvelle puissance de ces derniers. Ces princes de la finance développent et encouragent la dette publique.
Au début, cependant, le souverain reste maître chez lui et dicte souvent ses conditions aux banquiers de Florence ou Venise, sans s’encombrer de questions d’honneur, valable uniquement pour les liens féodaux. Les rois font donc appel à eux, mais ne remboursent pas toujours !
- Solution 5 : se déclarer en défaut de paiement
C’est la cinquième solution, véritable arme de destruction massive à la disposition de nos princes : le défaut de payement pur et simple, moyen commode d’effacer une ardoise, au détriment du créancier. Ainsi en 1337, lorsque le jeune roi d’Angleterre Édouard III entend faire valoir ses droits sur la couronne de France, il s’adresse aux banquiers italiens, les Bardi et les Peruzzi, pour financer son offensive.
Mais à l’issue de cette offensive, à l’origine de la fameuse guerre de Cent ans, il se retrouve dans l’incapacité de rembourser et décide carrément de répudier sa dette au détriment des banques qui n’ont jamais revu leur argent… C’est le risque du métier.
La méthode reste toutefois périlleuse car les banquiers y regardent ensuite à deux fois avant d’avancer de nouveaux fonds. Mais un jour ou l’autre, ils finissent par se raviser : comment ne pas prêter aux plus grands souverains d’Europe qui peuvent, par une guerre victorieuse, rembourser avec de confortables intérêts ? Aux banquiers d’être habiles et prévoyants, prêtant à l’un, faisant patienter l’autre, agissant dans l’ombre pour soutenir des stratégies gagnantes ou hasardeuses, comme ce fut le cas pendant la grande rivalité entre François Ier et Charles Quint, au cours du XVIe siècle.
Pour financer sa politique, l’empereur hypothèque les ressources de l’Espagne auprès de ses banquiers. Le royaume, déjà en voie d’appauvrissement, sera conduit à répudier sa dette à plusieurs reprises au cours du 17e puis du 19e siècles, ne pouvant honorer les échéances…
La France n’est pas en reste puisqu’elle se déclarera en défaut de paiement à huit reprises entre le 16e et le 18e siècles - dont quatre fois sous le règne de Louis XIV. Mais il est vrai qu’à l’époque, le pays dictait sa loi au monde...
- Solution 6 : fabriquer de la monnaie
La sixième solution est nettement plus contemporaine, puisqu’elle fait appel au mécanisme inflationniste : il s’agit du fameux système Law, du nom de ce banquier écossais inventif qui réussit en 1717 à vendre son idée à un Régent pris à la gorge.
Sur le papier, le principe est simple : il s’agit de créer une banque qui va émettre du papier-monnaie (une première en France) garanti par un capital d’or et d’argent. Devenue banque royale en 1718, la nouvelle institution rachète la dette de l’État mais obtient en contrepartie de percevoir les impôts indirects du royaume.
Les actions s’envolent dans une spéculation sans borne : on achète un jour et on vend dès le lendemain avec une belle plus-value ; la bulle gonfle artificiellement pendant que la planche à billets fonctionne à plein régime, favorisant l’inflation.
Hélas, le beau scénario s’effondre lorsque les notables se rendent compte qu’ils ne possèdent que du vent… Lorsqu’ils commencent à demander le remboursement du papier en or, c’est la banqueroute ! Law s’enfuit en évitant de peu le lynchage. Il aura tout de même permis de diviser la dette de moitié.
Après cette pause, les mauvaises habitudes reprennent. Le gouvernement renoue avec le déficit alors que la France est au comble de la prospérité, avec une agriculture, un commerce et des industries en pleine expansion.
Les guerres – notamment celle d’Amérique sous Louis XVI - coûtent cher au Trésor de même que les dépenses somptuaires de la Cour.
Mais les principales causes du déficit sont dans l’injuste répartition de l’impôt et dans une collecte très défectueuse. Au siècle précédent, on a étendu les privilèges fiscaux des plus riches au détriment des plus modestes. On a aussi confié la collecte de l’impôt à des financiers privés, les «fermiers généraux», ouvrant la voie à de nombreux abus.
Le roi Louis XVI recule devant l’indispensable réforme qui ferait contribuer plus largement aux impôts la noblesse et le clergé. Ses hésitations et la fronde des puissants arc-boutés sur leurs privilèges débouchent sur la Révolution française.
- Solution 7: spolier les possédants
La toute jeune Assemblée nationale ne prend pas de gants. Elle proclame l’égalité de tous devant l’impôt mais n’ayant pas les moyens de faire rentrer les impôts, adopte une nouvelle solution pour tenter de combler le déficit public : elle fait main basse sur les biens de l’Église, soit au bas mot trois milliards de livres qui sont proclamés «biens nationaux» (terres, couvents, hôpitaux, écoles, églises…).
Jamais de transferts aussi massifs de richesses n’ont eu lieu en France, provoquant toutes sortes de combines et de rachats de biens en sous-main, avec leur lot de pots-de-vin, pour le plus grand bonheur de certains aigrefins
Huit ans après la prise de la Bastille, les problèmes d’endettement ne sont pas pour autant réglés mais le nouveau gouvernement du Directoire trouve une solution bien rodée pour renflouer ses caisses : la razzia pure et simple ; solution habituelle à tous les conquérants, de César à Hitler en passant par le calife Omar.
Ainsi, lorsque le général Bonaparte lance son armée dans les terres et les cités opulentes du nord de l’Italie, il organise les pillages de monastères et d’églises, fond sur place l’or et l’argent, rançonne les villes et impose des contributions aux territoires conquis, tel un nouvel Alexandre.
On estime à 46 millions de francs le butin saisi en Italie pendant la seule année 1796, une somme, à comparer au déficit global des finances de l’époque : 240 millions. La morale est simple : quand on ne peut vraiment plus payer, on finit toujours par se servir chez les autres.
Le gouvernement français n'en est pas moins obligé en 1801 de se déclarer une nouvelle fois en défaut de paiement. Mais il ne réemploiera plus jamais cette arme de destruction massive... jusqu'à nos jours.
La dette, plus actuelle que jamais
Après la chute de l’Empire, en 1815, il n’est plus question pour les Français de razzias ou de spoliations. Le temps est à la paix et au travail. Les gouvernements de la Restauration s'attellent à rembourser les dettes et les réparations héritées de l'Empire. Pour cela, ils réduisent les dépenses militaires. Ca tombe bien, la conjoncture a rarement été aussi pacifique. D'autre part, ils recourent à l'emprunt.
Très vite la révolution industrielle éloigne le spectre de la dette.
Quand la France, défaite par l’Allemagne en 1871, se voit imposer un très lourd tribut de cinq milliards de francs, elle se flatte de le régler en avance sur les échéances, tant est élevée l’épargne nationale. Paris est alors la deuxième place financière du monde derrière Londres (heureuse époque...).
Tout se gâte avec la Grande Guerre de 1914-1918. Menacée dans sa survie, la France mobilise ses ressources humaines mais aussi financières. Il n’y a pas de rigueur budgétaire qui vaille. Heureusement, aucune «règle d’or» constitutionnelle ne vient entraver l'action du gouvernement. Celui-ci s’endette donc massivement auprès des États-Unis pour se pourvoir en armements et en biens de première nécessité, sans regarder à la dépense.
La victoire ne règle rien car l’Allemagne vaincue tarde à verser les «réparations» qui lui sont réclamées tandis que les États-Unis ne voient pas de raison d’annuler leurs créances auprès de leurs alliés français et britanniques.
Depuis lors, les gouvernements français sont régulièrement confrontés à des déficits budgétaires et à des solutions plus ou moins idoines qui ne sont pas sans rappeler celles de l’ancienne monarchie de droit divin : impôts nouveaux, inflation rampante, dévaluation, émission de monnaie papier, nationalisation du secteur bancaire…
Rigueur budgétaire contre instabilité monétaire
La fin de la Grande Guerre inaugure une crise prolongée en Europe, tant chez les vaincus que chez les vainqueurs, la France et l’Angleterre. Les budgets connaissent des déficits structurels et les balances commerciales connaissent des déficits structurels.
En 1928, deux ans après un plan de rigueur efficace, le gouvernement Poincaré se résout à l'inévitable : la dévaluation, au grand scandale de ceux qui faisaient de la stabilité du «franc germinal» hérité de Bonaparte le symbole de la grandeur française.
Mais cette dévaluation arrive trop tard. La crise boursière qui explose à Wall Street l’année suivante entraîne le monde dans la récession et le chômage. Arrimés à la stabilité de leur monnaie, les gouvernements ne voient d’autre réponse que la «déflation», autre nom de la rigueur budgétaire, laquelle n’arrange rien.
Après la Seconde Guerre mondiale, les «Trente Glorieuses» offrent à la France et à l’Europe une nouvelle embellie.
Mais les déficits budgétaires reviennent dès les années 1970. Le gouvernement fait appel aux financiers privés pour solder ses fins de mois. Il engage aussi la privatisation des entreprises publiques et la concession de plusieurs services publics sans pour autant réduire ses dépenses. Comme au temps de Louis XIV et des fermiers généraux, les détenteurs de capitaux trouvent auprès de l'État des rentes de situation plus confortables que l’investissement dans l’industrie...
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